PPP即Public-Private-Partnership的简称，意为公私合作伙伴关系。国际上，PPP一般指政府与私营企业长期合作提供公共产品（服务）的各种合作形式，由于我国存在国有企业、集体企业、私营企业等不同性质的社会资本，所以在我国PPP是指政府与社会资本之间长期合作提供公共产品（服务）的合作形式，合作的对象不仅限于私营企业。

PPP的本质是政府与社会资本为提供公共产品（服务）而进行的合作，合作形式一般有：服务外包、特许经营、私有化三种类型。

1.服务外包：社会资本仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。社会资本对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。

2.特许经营：以授予特许经营权为特征，社会资本参与的项目环节要明显多于服务外包，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和社会资本需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调社会资本的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。

3.私有化：社会资本负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，PPP 领域的私有化类项目中，社会资本在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于社会资本权利过大而受到损害，这也是私有化类PPP 项目中公共部门作用的体现。

从我国各类PPP相关政策文件的描述来看，国内正在推广的PPP以特许经营类为主，应不包括私有化形式。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金（2014）113号）、《关于加强地方政府性债管理的意见》（国发（2014）43 号）、《重庆市人民政府关于印发重庆市PPP投融资模式改革实施方案的通知》（渝府发（2014）38号）虽然没有对PPP 的具体形式进行严格限定，但都提到，该模式以特许经营为基础，以利益共享和风险分担为特征。

（财金（2014）113号）第十一条第七项规定：“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购”。

《政府采购法》第二十六条、第二十七条规定：“公开招标应作为政府采购的主要采购方式。因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”。即“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。

实践中，采用招标方式选择PPP项目合作伙伴并不是最好的选择。整个招标过程过于严格，对复杂且长达数十年的合同项目，没有给予政府与社会资本双方足够的协商空间。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目适合采用PPP模式。